О направлениях совершенствования законодательного стимулирования малого и среднего предпринимательства в нефтегазовой сфере Российской Федерации читайте в материале ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н. Натальи Хлуденевой.
В Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года (далее – Стратегия) в числе ключевых мер по воспроизводству минерально-сырьевой базы топливно-энергетического комплекса, обеспечению стабильного уровня добычи нефти обозначено расширение деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства. Именно малым и средним нефтегазодобывающим компаниям (далее – МСНК) отводится роль одного из драйверов повышения конкурентоспособности российской нефтегазодобывающей отрасли, современными ключевыми проблемами развития которой являются: высокая доля трудноизвлекаемых запасов нефти и низкодебитных месторождений, сложные условия нефтегазодобычи, географическая удаленность от центров потребления и переработки нефти и газа, усиление фискальной нагрузки на нефтегазодобывающие компании, снижение эффективности применения современных технологий повышения нефтеотдачи, высокая трудоемкость, дефицит квалифицированных кадров и др.
С учетом отмеченного поддержка развития МСНК является одной из задач государственного регулирования в нефтегазодобывающей сфере Российской Федерации. Указанная задача за период, прошедший с момента принятия Стратегии, не решена, в связи с чем интересы МСНК остаются слабо защищенными.
Контент-анализ действующего законодательства показывает, что оно не учитывает в полной мере особенности осуществления недропользования МСНК, не предусматривает специальные виды административно-правовых и экономико-правовых режимов, выступающих в качестве форм реализации государственной поддержки этих участников горных отношений. Как следствие, МСНК не выдерживают конкуренцию с вертикально интегрированными нефтегазовыми компаниями – крупными частными и государственными нефтегазовыми компаниями, как правило, имеющими полный производственный цикл: от геологического изучения и добычи полезных ископаемых, до сбыта готовой продукции.
Так, большая часть норм Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395‑1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) носит универсальный характер и нацелена, главным образом, на формирование общих организационно-правовых условий лицензирования пользования недрами, а не на обеспечение учета особенностей осуществления недропользования разными субъектами экономической деятельности. Например, в части определения субъектного состава пользователей недр законодатель ограничился требованиями общего характера (ст. 9 Закона о недрах), что в конечном итоге привело к тому, что специализация правового статуса недропользователей де-факто происходит на уровне условий пользования недрами, предусмотренных лицензией. Вопросы государственной поддержки пользователей недр, в том числе МСНК, Закон о недрах не регламентирует. В нем в принципе отсутствуют положения, направленные на институциональное закрепление правовых условий реализации разных форм государственной поддержки недропользователей.
Указанный закон имеет ярко выраженный фискальный характер, проявляющийся в том числе в определенном им порядке исчисления и взимания платежей за пользование недрами (ст. 40, 42 и 43), при установлении которых особенности правового положения МСНК, их роль в обеспечении воспроизводства национальной минерально-сырьевой базы практически не учитываются.
В свою очередь, Налоговый кодекс Российской Федерации содержит налогово-
правовые механизмы, которые могут рассматриваться в качестве форм поддержки деятельности МСНК: освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика по налогу на дополнительный доход от добычи углеводородов (ст. 333.44), уменьшение суммы налога при осуществлении добычи полезных ископаемых на определенных участках недр (ст. 343.2 и др.), применение нулевой налоговой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых при осуществлении добычи отдельных видов полезных ископаемых (пункт 1 ст. 342) и др. Однако указанные преференции нельзя признать в полной мере эффективными.
Следует также отметить, что национальному правопорядку известны примеры законодательного регулирования государственной поддержки экономической деятельности, реализуемой на определенной территории, – федеральные законы от 13 июля 2020 г. № 193‑ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (далее — Закон об Арктической зоне), от 29 декабря 2014 г. № 473‑ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации», от 3 декабря 2011 г. № 392‑ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др. Этими законами предусматриваются льготы, послабления и т. п., которые не носят индивидуального характера и предоставляются всем резидентам, осуществляющим предпринимательскую деятельность на определенной территории.
Наконец, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209‑ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее — Закон о развитии малого предпринимательства) также не предусматривает финансовую поддержку МСНК (статья 14). В связи с установленным ограничением МСНК не могут по общему правилу получать за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов субсидии, бюджетные инвестиции, государственные и муниципальные гарантии по их обязательствам, хотя иные (менее значимые) формы государственной поддержки (например, гарантийная, имущественная и информационная поддержка) им могут быть предоставлены.
Как видим, в арсенале законодателя широкий набор правовых преференций, которые практически не учитывают особенности деятельности МСНК. Учитывая, что такой подход к правовому регулированию деятельности МСНК существует не одно десятилетие, закономерно предположить, что пока правовое обеспечение их развития де-факто не является значимой публичной целью, хотя де-юре оно провозглашено на уровне документов стратегического планирования.
В целях совершенствования законодательных основ развития малого и среднего предпринимательства в нефтегазодобывающей сфере Российской Федерации можно предложить следующие прогнозные сценарии.
Первый сценарий подразумевает комплексное внесение изменений в действующее законодательство Российской Федерации, направленных на определение правового статуса МСНК, закрепление мер государственной поддержки, в том числе финансовой, их деятельности.
Реализация этого сценария предполагает:
1) проведение инвентаризации действующего законодательства в рассматриваемой сфере и оценку его эффективности;
2) выработку предложений по институционализации правового статуса МСНК, а также мер государственной поддержки их деятельности;
3) юридическое оформление новых правотворческих решений в форме федерального закона «О государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в нефтегазодобывающей отрасли Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В случае принятия указанный закон будет иметь самостоятельное значение в системе законодательства Российской Федерации. Предметом его правового регулирования станут общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного регулирования поддержки развития МСНК. Этим законодательным актом будут определены: 1) порядок формирования перечня МСНК; 2) полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере регулирования поддержки развития МСНК, в том числе полномочия по формированию перечня МСНК; 3) права и обязанности МСНК; 4) меры государственной поддержки развития МСНК.
В целях обеспечения внесения коррес-пондирующих изменений в действующие федеральные законы проектом федерального закона «О государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в нефтегазодобывающей отрасли Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» будут предусмотрены изменения в Закон о недрах, Закон о развитии малого и среднего предпринимательства, Закон об Арктической зоне Российской Федерации. Кроме того, потребуется разработать и принять проект федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленный на закрепление налоговых преференций для МСНК.
Выбор данного сценария позволит реализовать разновекторную модель правового регулирования государственной поддержки МСНК, которая предполагает как расширение применения налоговых и бюджетных механизмов, так и послабление иных административно-
правовых режимов.
Второй сценарий направлен на решение задачи совершенствования законодательного регулирования развития малого и среднего предпринимательства в нефтегазодобывающей сфере Российской Федерации посредством внесения в действующее законодательство изменений точечного характера. Речь в данном случае идет о внесении изменений в Закон о недрах и Налоговый кодекс Российской Федерации.
Реализация этого сценария предполагает:
1) проведение инвентаризации законодательства, регламентирующего вопросы осуществления государственной поддержки развития малого и среднего предпринимательства в нефтегазодобывающей сфере, и оценку его эффективности;
2) выработку мер государственной поддержки деятельности МСНК;
3) юридическое оформление новых правотворческих решений в форме двух федеральных законов – «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации».
Проектом федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» будут уточнены положения раздела V «Платежи при пользовании недрами», а проектом федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» – увеличен объем налоговых преференций по налогу на прибыль, налогу на добычу полезных ископаемых и налогу на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья.
Практическая реализация каждого из сценариев предполагает проведение кропотливой и трудоемкой правотворческой деятельности, эффективность которой зависит от активного участия в ней не только органов государственной власти, экспертного сообщества, но и самих МСНК.